laletteraturaenoi.it

Premessa: conoscere per deliberare

Conoscere e sapersi orientare nella normativa scolastica è spesso guardato con l’indulgenza che si riserva a chi ha un innocuo hobby, se non con quel certo fastidio, misto a timore, di avere a che fare con un “leguleio” o un “burocrate”.

Invece, solo per fare alcuni esempi:

• conoscere il Testo Unico (Dlgs 297/1994) serve a sapere, per esempio, che un collegio può, sempre (art. 7, comma 4), essere convocato da “almeno un terzo” dei docenti;
• conoscere il Regolamento dell’Autonomia (DPR 275/1999) serve a rendersi conto, per esempio, che la Nota 3392/2025 (la cosiddetta circolare sui cellulari) è illegittima, perché contraddittoria rispetto a quello stesso DPR (art. 6, comma 1);
• conoscere Indicazioni Nazionali e Linee Guida serve a sapere, per esempio, che cosa lo Stato  ha previsto come cornici di insegnamento per una istituzione che ancora (nonostante tutto) è pubblica. Ma serve anche a sapere che sono “Indicazioni” e “Linee” e che come attuarle, pertiene, senza ombra di dubbio, all’autonomia professionale.

La molla che ci ha spinto a scrivere questo pezzo è la convinzione che abitare in maniera confidente i principali dispositivi normativi che incorniciano e presiedono al valore della professione docente, oltre a mettere in contatto con una serie di norme che sono, per molti aspetti, ancora belle (e, in una parola, democratiche), è un primo passo necessario per chiunque intraprende il mestiere di insegnante, viatico di autocoscienza politica, così come garanzia delle straordinarie sfaccettature, di autonomia, libertà, autorevolezza, conferite dalla legge a questa professione^[1].

Il DPR 275/99 come “ascensore istituzionale”.

Sono ormai 25 anni che l’istruzione pubblica in Italia ha una struttura organizzativa basata su “Istituzioni scolastiche autonome”. La natura della modifica – sostanziale, rispetto all’organizzazione preesistente – è talora poco percepita. Anche se si parla al singolare di “Autonomia scolastica”, non esiste un solo modello di autonomia, come dimostrano i diversi sistemi scolastici europei, molti improntati al principio dell’autonomia, ma così diversi tra loro per impostazione culturale. Sarebbe interessante, dopo tutti questi anni, fare un bilancio di questa esperienza (dai meriti discutibili, e giustamente assai discussi); anzi, in un’ottica di sperimentazione, sarebbe stato opportuno prevedere da subito strumenti di riesame continuo, per apprezzarne i punti di forza e correggere il tiro di ciò che avrebbe potuto funzionare meglio, o anche per metterne in discussione l’impianto complessivo. In assenza di ciò, possiamo però analizzare le conseguenze giuridiche per la professione docente che questa scelta ha comportato, già nell’immediato.

Possiamo mettere come punto di inizio dell’Autonomia scolastica italiana una legge, la 59 del 1997, la cosiddetta “Bassanini”; ovviamente non nasce dal nulla, ma da decenni di trasformazioni sociali e culturali, che hanno modificato il rapporto del cittadino con la Pubblica Amministrazione, e, all’interno di questa, con la scuola. La legge 59/97 è infatti una riforma a vasto raggio che prevede un forte decentramento amministrativo volto ad “avvicinare” lo Stato al Cittadino, con elementi di semplificazione, anche in un’ottica di trasparenza. E’ tra questi provvedimenti che compare una delega al governo per emanare un “Regolamento dell’Autonomia scolastica”^[2]. Già nella legge compaiono molti dei principi che sono poi enucleati nel DPR attuativo, il 275/1999. In particolare, nell’articolo 21 si riconoscono gli elementi chiave dell’Autonomia, tra cui: 1) l’attribuzione della personalità giuridica a tutte le scuole di ogni ordine e grado (era già riconosciuta quella degli istituti tecnici e professionali), 2) l’autonomia organizzativa e didattica, e infine 3) l’introduzione della dirigenza scolastica, pur con molti contrappesi.

Proprio l’introduzione della “qualifica dirigenziale” (così come quella, sulla carta, di nuove figure professionali docenti che resteranno sostanziale lettera morta) diventa infatti l’occasione per ribadire il necessario rispetto del principio della libertà di insegnamento così come (che è quello che qui soprattutto ci interessa) “l’unicità della funzione” docente.

Su questa indicazione legislativa agisce poi il DPR 275/1999; in particolare l’art. 6 attribuisce alle scuole “Autonomia di ricerca, sperimentazione e sviluppo”: con poche parole, e ope legis, le scuole si sono cioè trovate sbalzate in un ruolo del tutto nuovo, quello di istituti di ricerca, al pari di quelle citate all’art. 33 comma 6 della Costituzione, le  “istituzioni, di alta cultura, università ed accademie”, con tutte le tutele che ne conseguono, in termini di estensione della libertà di insegnamento alla libertà di ricerca. In particolare, l’art. 4 del Dlgs 470/1993 aveva infatti stabilito che “nelle istituzioni e negli enti di ricerca e sperimentazione nonché negli altri istituti pubblici di cui al sesto comma dell’art. 33 della Costituzione, le attribuzioni della dirigenza amministrativa non si estendono alla gestione della ricerca e dell’insegnamento”. E’ una tutela granitica che sarà recepita in tutti gli aggiornamenti successivi, fino al Testo Unico sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche (DLgs 165/2001).

Analogamente a quanto avviene negli enti di ricerca, la dirigenza scolastica è dunque circoscritta ai soli aspetti amministrativi: si tratta dunque di una relazione gerarchica perfetta nel caso del personale ATA; nel caso del personale docente, viceversa, la natura della prestazione professionale, del tutto anomala rispetto al restante pubblico impiego, ha sia aspetti che rientrano nella sfera amministrativa (ad esempio: la tutela della sicurezza), che aspetti, legati all’insegnamento e alla ricerca, che non possono che essere apicali e sottratti al vincolo gerarchico, con quello che ne consegue in termini di assunzione di responsabilità.

Mentre nella scuola pre-autonomia la figura docente esplicava la libertà didattica in una dimensione soprattutto individuale, ora questa libertà si esplica in una duplice dimensione, individuale e collegiale; le scelte contenutistiche, metodologiche e didattiche mettono in relazione una pluralità complessa di variabili, attraverso un delicato lavoro di ricerca applicata, che richiede una professionalità di alto livello e di grande responsabilità.

“Disciplina e onore”: il valore della professione docente

“Partì verso le somme colline, la terra ancestrale che l’avrebbe aiutato nel suo immoto possibile, nel vortice del vento nero, sentendo com’è grande un uomo quando è nella sua normale dimensione umana. E nel momento in cui partì, si sentì investito – nor death itself would have been divestiture – in nome dell’autentico popolo d’Italia, ad opporsi in ogni modo al fascismo, a giudicare ed eseguire, a decidere militarmente e civilmente. Era inebriante tanta somma di potere, ma infinitamente più inebriante la coscienza dell’uso legittimo che ne avrebbe fatto”.

Per quanto pronunciato da solo, “nel vortice del vento nero”, i pensieri attribuiti al Partigiano Johnny da Fenoglio in questo celebre “giuramento”ricalcano quelli di un pubblico ufficiale che si appresta a compiere un dovere civile e politico. Ritornano qui infatti tutti gli elementi che caratterizzano il vincolo della funzione pubblica: l’investitura dal basso (“in nome dell’autentico popolo d’Italia”), “giudicare ed eseguire” e “decidere”, la “somma di potere”, e, ancora di più, “la coscienza dell’uso legittimo che ne avrebbe fatto”.

Queste parole sembrano riecheggiare, con tutta la forza della loro condensazione letteraria, il significato dell’art. 54 della Costituzione, l’ultimo della I parte, che si chiude con la definizione dei “Rapporti politici”: “Tutti i cittadini hanno il dovere di essere fedeli alla Repubblica e di osservarne la Costituzione e le leggi. I cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche hanno il dovere di adempierle con disciplina ed onore, prestando giuramento nei casi stabiliti dalla legge”. Nell’articolo sono presenti infatti tutti gli snodi concettuali che presiedono alla scelta resistenziale di Johnny: in particolare, nell’idea di ‘affidamento’ di “funzioni pubbliche”, compare un’idea chiara di “pubblico ufficiale”. Nell’ordinamento italiano, si definisce così chi ha, e può esercitare, poteri autoritativi (“giudicare”, “eseguire”, “decidere”) e, in quanto tale, la sua funzione è distinta da quella dell’incaricato di pubblico servizio, che, viceversa, svolge mansioni meramente esecutive, e di questi poteri è privo. Essere pubblici ufficiali implica dunque non solo la possibilità, ma il dovere, di esercitare le proprie funzioni in autonomia, decidendo legittimamente, a seconda di come è declinata la specificità della propria “funzione pubblica”, tempi, modalità, strategie per portare a termine i propri compiti professionali.

E’ molto importante, anche in virtù di quanto abbiamo cercato di mettere in luce, sottolineare quanto questo aspetto sia quasi liberatorio, rispetto alla percezione della professione docente: perché significa assumere la consapevolezza che il docente, in quanto pubblico ufficiale, è un intellettuale, insegna, e per questo fa ricerca, si forma, studia, in autonomia, come ha ricordato Luisa Mirone in un recente articolo dedicato proprio a questo^[3].

Del resto, se il DPR sull’autonomia è potuto intervenire con tanta chiarezza a valorizzare il ruolo della scuola come centro di ricerca, è proprio perché si è potuto innestare su un impianto normativo precedente già proteso a declinare i tratti distintivi attraverso cui si esercita l’autonomia del docente in quanto pubblico ufficiale.

Già dal 1974, infatti, ci avevano pensato i cosiddetti “decreti delegati” (un corpus di 5 Decreti del Presidente della Repubblica, attuativi della Legge delega 477/1973) a portare nero su bianco la codificazione puntuale, relativamente all’ambito istruzione e insegnamento, di quanto già disposto, ab ovo, per tutti i pubblici ufficiali, dall’art. 54.

In particolare, sono il DPR 417 e il 419 a interessare maggiormente, perché attuano quanto previsto dalla Legge delega ‘madre’, già di per sé parlante all’art. 1.

Il DPR 417/1974, dopo avere ribadito, all’art. 1, la garanzia della libertà di insegnamento, all’art. 2 definisce la funzione docente “come esplicazione essenziale dell’attività di trasmissione della cultura, di contributo alla elaborazione di essa e di impulso alla partecipazione dei giovani a tale processo e alla formazione umana e critica della loro personalità”, con l’obbligo proprio per questo di curare “il proprio aggiornamento culturale e professionale”. A complemento, il DPR 419/1974 introduce per legge nella scuola italiana la “sperimentazione e ricerca educativa, aggiornamento culturale e professionale” come “espressione dell’autonomia didattica dei docenti” (art. 1). Secondo l’art. 2, la sperimentazione è intesa come “ricerca e realizzazione di innovazioni sul piano metodologico-didattico” e prevede una autorizzazione del collegio dei docenti (dunque una linea di azione che da individuale si fa collettiva) se svolta tra più insegnamenti o con la richiesta di risorse straordinarie.

L’autonomia del pubblico ufficiale, così come incorniciato dall’art. 54, sub specie docentis viene dunque definita già alla metà degli anni Settanta, con una serie di elementi che o andranno a convergere, quasi integralmente, nel Testo Unico (gli art. 282 e 395) oppure forniranno una base non banale per la definizione della scuola come centro di ricerca proposta dal DPR 275/1999. Non a caso, negli stessi anni in cui il Testo Unico recepisce e raccoglie il valore della figura docente così come specificata vent’anni prima dai Decreti Delegati, nel CCNL siglato il 4 agosto 1995 compare una definizione della professionalità docente che ne scandisce perentoria l’”unicità della funzione”: “Il profilo professionale dei docenti è costituito da competenze disciplinari, pedagogiche, metodologiche – didattiche, organizzativo – relazionali e di ricerca, tra loro correlate ed interagenti, che si sviluppano ed approfondiscono attraverso il maturare dell’esperienza didattica, l’attività di studio, di ricerca e di sistematizzazione della pratica didattica” (art. 38, comma 6, e che sarà recepita, sostanzialmente invariata, fino all’attuale articolo 42 del CCNL 2019-2021).

E’ possibile pertanto leggere sia i due DPR, sia il profilo professionale del docente stabilito dal CCNL come le cornici normative che consapevolmente definiscono come si declinano, nel caso di questa particolare professione, i concetti di “disciplina” e “onore”. I due sostantivi specificano la loro azione non in una presunta richiesta di obbedienza o fedeltà asettiche, secondo una non meglio definita catena di responsabilità gerarchiche (un elemento che, oltre a essere incoerente con tutti i principi fondamentali della Costituzione, contraddice lo stesso concetto di pubblico ufficiale dotato di autonomia decisionale e operativa), ma – dentro quelle “forme e limiti” dati dall’art. 1 della Costituzione (quelli cui deve sottostare la stessa sovranità del popolo) – come legittimo uso di un potere conferito dal basso.

Come avrebbe detto Douglas Adams, nella sua Guida Galattica per gli autostoppisti (1979), non solo quando si parla della “Risposta alla Domanda fondamentale […] Sulla Vita, l’Universo e Tutto Quanto”, ma, anche per quanto riguarda la professione docente, la risposta è “Quarantadue”.

^[1] “Nei fatti ciò significa che una buona conoscenza della normativa ci consentirà ampi margini di manovra. Interpretare la normativa è possibile, oltre che richiesto, e d’altra parte… abbiamo studiato lettere per qualcosa!” – così Emanuele Zinato in Insegnare la letteratura, Roma-Bari, Laterza, 2022 (parte 1.1. Il quadro in cui il docente si muove. I riferimenti normativi): e l’invito va allargato ai docenti di ogni disciplina.

^[2] L’Autonomia scolastica ha fatto ingresso anche nella Costituzione, all’art. 117, a seguito della legge costituzionale n. 3/2001: “Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a: […] istruzione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche”.

^[3] L. Mirone, Insegnare a insegnare. Sui paradossi delle scuole di formazione docenti, in La letteratura e noi, 30 giugno 2025.