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1. Il quadro normativo

Il DLgs 66/2017, attuativo della legge 107/2015 (la cosiddetta “buona scuola”), introduce un elemento assolutamente nuovo riguardo al rapporto tra scuola e famiglie. Fino a quel momento, l’intervento della famiglia sulla scuola era costituito dalla partecipazione ad alcune decisioni all’interno degli Organi collegiali: Consigli di classe e Consiglio di Istituto. Qui, invece, per la prima volta, si introduce la possibilità che ogni singola famiglia possa, di fatto, determinare (non con un voto tra altri voti in un organismo deliberativo, ma con una vera e propria determina monocratica, al pari di quelle prodotte dall’Amministrazione) la conferma del “proprio” insegnante di sostegno, per il figlio con disabilità. Vedremo con l’analisi applicativa della norma perché la parola “proprio” deve essere posta tra virgolette. Tutto nasce dal comma 181 dell’articolo unico della legge 107, che dispone una serie di 9 “principi e criteri direttivi” per l’emanazione di altrettanti decreti legislativi attuativi, tra cui , al punto c): “2) la revisione dei criteri di inserimento nei ruoli per il sostegno didattico, al fine di garantire la continuità del diritto allo studio degli alunni con disabilità, in modo da rendere possibile allo studente di fruire dello stesso insegnante di sostegno per l’intero ordine o grado di istruzione”^[1]. Come si vede, non è menzionata in alcun modo la famiglia.

Appare a una prima analisi linguistica un curioso rovesciamento di senso: si parte dal principio (che è di natura costituzionale) della garanzia della continuità del diritto allo studio degli alunni con disabilità. E’ ovvio che questo diritto, che per sua natura si estende almeno per i dieci anni della scuola dell’obbligo, debba essere garantito con continuità, altrimenti non è garantito tout court: non è pensabile infatti un diritto allo studio che viene garantito, ma con discontinuità. Ma il rovesciamento di mezzi e fini si esplicita nella proposizione successiva “in modo da garantire allo studente…”. Se mai, avrebbe senso dire (con più coraggio, forse, visto che il principio non è per nulla scontato) che, per garantire il diritto allo studio, si suppone necessaria la continuità dello stesso insegnante di sostegno: sono le stesse parole, ma disposte in modo diverso:

• il diritto allo studio è tale se è garantito con continuità, dunque non ha senso parlare di “continuità” di questo diritto, perché già insita nella sua definizione
• la continuità dell’insegnante di sostegno non è il fine, ma il mezzo ipotizzato (per principio apodittico, visto che la questione non viene argomentata) per garantire quella continuità (nel 2025 il Consiglio Superiore della Pubblica Istruzione confuterà proprio questo assunto).   

2. La prima disposizione applicativa.

Nel 2017, in un quadro politico mutato rispetto a quello della legge 107 (vittoria dei NO al referendum costituzionale e dimissioni di Renzi, che quella legge aveva fortemente voluto), escono, nello stesso giorno, il 13 aprile 2017, sette dei nove decreti legislativi previsti dal comma 181, tra cui appunto il n. 66: “Norme per la promozione dell’inclusione scolastica degli studenti con disabilità, a norma dell’articolo 1, commi 180 e 181, lettera c), della legge 13 luglio 2015, n. 107”. La questione della conferma degli insegnanti di sostegno è richiamata nell’art. 14 comma 3:

“Al fine di agevolare la continuità educativa e didattica di cui al comma 1 e valutati, da parte del dirigente scolastico, l’interesse della bambina o del bambino, dell’alunna o dell’alunno, della studentessa o dello studente e l’eventuale richiesta della famiglia, ai docenti con contratto a tempo determinato per i posti di sostegno didattico possono essere proposti, non prima dell’avvio delle lezioni, ulteriori contratti a tempo determinato nell’anno scolastico successivo, ferma restando la disponibilità dei posti e le operazioni relative al personale a tempo indeterminato […]”

Vale la pena di notare il ripristino del senso dell’operazione di conferma del docente di sostegno, che è un (presunto) mezzo, e non certo il fine, per “agevolare” (che è cosa diversa da “garantire”) la continuità educativa e didattica.

C’è però un elemento nuovo (non previsto dalla legge 107, e c’è da chiedersi se questa aggiunta non costituisca un “eccesso di delega”):

• “[valutata] da parte del dirigente scolastico, l’interesse della bambina o del bambino, dell’alunna o dell’alunno, della studentessa o dello studente”
• “[valutata] l’eventuale richiesta della famiglia”

Come si vede, la richiesta della famiglia è solo eventuale, ferma restando la possibilità che il dirigente scolastico assuma la responsabilità di chiedere la conferma in modo autonomo, se motivata dall’interesse dello studente. In ogni caso, con o senza la richiesta della famiglia, è sempre il dirigente scolastico che decide. Ma è chiaro che, senza una modifica delle norme che riguardano l’identificazione dei docenti a cui proporre contratti a tempo determinato, questa disposizione non può che rimanere inapplicabile. Viene poi da chiedersi come sarebbe stato possibile fare una proposta di conferma per l’anno successivo “non prima dell’avvio delle lezioni”, dopo, quindi, che si sono concluse le operazioni di assegnazioni di sede. O si supponeva che le assegnazioni di sede ai precari sarebbero sempre state fatte ad anno scolastico già iniziato, lasciando i primi giorni le cattedre vuote? Ma stendiamo un velo su questa ulteriore questione.

Il comma poi non specifica se il docente di sostegno oggetto di conferma debba essere o meno specializzato. Si tratta di un dettaglio di non poco conto, probabilmente taciuto poiché, come è noto (e certamente in misura maggiore nel 2017), una buona parte dei docenti di sostegno è priva della necessaria specializzazione, mentre è autoevidente che un professionista che presta servizio nella Pubblica Amministrazione dovrebbe essere quanto meno in possesso dei titoli per svolgere il compito a lui affidato dallo Stato.

In ogni caso, la norma delegante (comma 181 c) della L. 107) non tratta di personale non specializzato, visto che parla unicamente di accesso ai ruoli.

E’ utile rileggere Il comma 3 dell’art. 14 del DLgs 66/2017 in parallelo al comma 181 c) della legge 107, da cui trae origine, per valutare se, in un’ottica costituzionalmente orientata, svolge correttamente il suo compito.

In particolare, saltano all’occhio alcune mancanze. Innanzi tutto non viene recepita la parte del comma 181 c) sulla revisione dei criteri di accesso ai ruoli (che avrebbe dovuto essere il cardine della revisione dei criteri di continuità, per docenti a tempo indeterminato). Viceversa, al suo posto, viene inserita una frase che sembra parlare della conferma di personale precario (“possono essere proposti […] ulteriori contratti a tempo determinato nell’anno scolastico successivo”).

3. Le successive modifiche

Il comma 3 dell’art. 14 è stato oggetto di successive modifiche, vediamole in ordine cronologico. Prima tra tutte il DLgs 96/2019; il comma 3 viene modificato, inserendo come condizione necessaria e specifica per la conferma a tempo determinato il possesso della specializzazione. Più che una innovazione normativa, questa prima riscrittura appare come un chiarimento, come i molti altri di questo decreto 96/2019 sul testo originale del decreto 66/17, pur restando ancora la distanza rispetto alla norma primaria (il già citato comma 181 della 107/2015). 

Ulteriori (e sostanziali) modifiche sono state apportate al comma, dopo ulteriori cinque anni di inapplicazione, dal DL 71/2024, convertito nella legge 106/2024.

La riscrittura rovescia le priorità: se prima “l’eventuale richiesta della famiglia” era uno dei parametri (citato per ultimo) che il dirigente poteva prendere in considerazione per l’eventuale agevolazione della continuità, il nuovo comma 3 pone il ruolo della famiglia in maniera più assertiva, e in primo piano. Il dirigente scolastico mantiene certamente il compito di “valutare […] l’interesse del discente”, ma in questa formulazione non può esimersi dal prendere in considerazione la richiesta della famiglia. Anzi, in sede di conversione del decreto in legge, è stata aggiunta la seguente frase: “La valutazione di cui al primo periodo è comunicata alla famiglia”. Inoltre, la presenza, che era dapprima necessaria, del titolo di specializzazione viene sostituita da un semplice “accertamento al diritto di nomina”, che, di fatto, introduce la possibilità di nominare anche i docenti non specializzati dalle graduatorie provinciali di supplenza di II fascia. E’ quanto dispone infatti il successivo comma 3-bis (presente fin dal testo originale del DL), che prevede, esplicitamente, la conferma della nomina per l’anno scolastico successivo anche a questa categoria di docenti. Non si parla più di ruoli, ma di “bloccare” su un posto assegnato docenti precari, ancorché non specializzati: è evidente che tutto questo non ha più nulla a che fare con l’intento originale della legge 107, perché nessuno può sensatamente ammettere che quanto introdotto dal decreto legge 71/2024 sia stato scritto “a norma” del comma 181 della legge 107, che ormai è cosa assai lontana.

4. La decretazione di secondo livello e il parere del CSPI

Mentre la norma sulla continuità introdotta dall’art. 14 del Decreto 66/2017 è rimasta silente per ben 8 anni (e questo avrebbe dovuto far riflettere sulle sue difficoltà applicative), la nuova norma introdotta dal decreto legge 71/2024, “detto-fatto”, viene attuata subito, nell’a.s. successivo. Dopo qualche mese è inviato al CSPI per il previsto parere uno schema di decreto ministeriale (il futuro DM 32/2025), avente ad oggetto “Misure finalizzate a garantire la continuità dei docenti a tempo determinato su posto di sostegno per l’anno scolastico 2025/2026 (…)”.

Il parere espresso dal Consiglio Superiore della Pubblica Istruzione (CSPI) del 19 febbraio 2025 è favorevole, pur con molte riserve espresse, a stretta maggioranza: 19 voti contro 16.  La composizione del “nuovo” CSPI, operante dal 2015, è di 18 membri eletti e 18 di nomina governativa: guardando i comunicati dei diversi siti sindacali, è possibile ipotizzare il fronte della spaccatura. Nel suo parere, il CSPI – oltre a dire che il provvedimento ha “margini di complessità attuativa” – segnala subito il potenziale contrasto tra quanto proposto in relazione alla conferma dei docenti a tempo determinato e quanto previsto dall’Ordinanza ministeriale sulle supplenze, richiamando rischi di mancanza di trasparenza e imparzialità (poiché questo dispositivo permette di travalicare l’ordine di graduatoria). Ma, soprattutto, sottolinea come il futuro DM 32/2025 sposti sulla famiglia l’onere di una scelta che dovrebbe scaturire da “una valutazione fondata su criteri oggettivi e su consolidate competenze pedagogiche”; una scelta, cioè, che spetta istituzionalmente alla scuola. Il successivo rilievo del CSPI smonta l’assunto di base che la continuità educativa sia garantita dalla conferma del docente di sostegno, rilevando che: “la continuità è garantita dal progetto didattico per la classe e dal piano educativo individualizzato” – un delicato lavoro per sua natura specializzato e operato dalla collaborazione tra una varietà di professionisti (il Gruppo di Lavoro Operativo), cui la famiglia certamente partecipa, ma non certo come figura professionale.

Vengono poi segnalate le difficoltà organizzative concrete (con tanto di esempi) derivanti dall’applicazione della norma e l’interferenza di questa procedura con le competenze del dirigente scolastico nell’assegnazione dei docenti alle classi, e degli organi collegiali che stabiliscono i criteri o formulano proposte per l’azione del dirigente.

Il parere si chiude con la raccomandazione urgente sulla necessità di formare e stabilizzare (cioè: rendere di ruolo) il personale precario, sottolineando un principio semplice ed elementare: per promuovere la continuità didattica occorre favorire l’accesso ai ruoli dei docenti.

5. Il decreto 32/2025, le note operative e la loro applicazione

Il Decreto Ministeriale n. 32 è stato pubblicato il 7 marzo 2025, ma le indicazioni operative sono state date con due successive note ministeriali, il 7 maggio e il 29 maggio 2025, ad anno scolastico in chiusura.

Si sono presentati, da subito, una serie di vincoli applicativi, non previsti dalla norma, che sembra scritta da chi di scuola conosce ben poco, e, con una certa ingenuità, impatta credendo di poter calare sulla realtà alcune discutibili e astratte idee proprie.

Vorrei fare su questo delle considerazioni, anche sulla base della mia esperienza diretta come dirigente scolastico.

Prendiamo, per esempio, il caso di un docente a cui sono assegnati tre studenti, per 6 ore ciascuno; almeno una famiglia non chiede la conferma. E’ un caso molto probabile, che può dipendere da almeno tre motivazioni:

1. una famiglia ritiene di avere motivi per non chiedere la conferma
2. a causa della novità della norma, la famiglia non avanza la richiesta (scarsa attenzione alle comunicazioni istituzionali, ecc.), pur avendo potenziale interesse
3. c’è anche chi, volutamente, non intende sfruttare questa norma, perché ha come principio educativo il non voler interferire sulla scelta dei docenti dei propri figli.

La scuola si ritrova un docente confermato a orario completo, sulla base di una conferma da parte di almeno una famiglia, su un numero di ore parziale, e con almeno una richiesta di non conferma (o un silenzio) da parte di un’altra famiglia. Se da un lato è autoevidente che la richiesta di non conferma (o il silenzio/dissenso) da parte di una famiglia non può orientare i criteri di assegnazione dei docenti alle classi (per esempio: la continuità didattica), dall’altra il preside si trova con una informazione in più (poniamo: la richiesta motivata di non conferma). E’ opportuno che il dirigente scolastico assegni il docente di sostegno, per continuità, anche alle classi degli alunni che non hanno espresso la richiesta di conferma? Non voglio dare qui una risposta, perché ovviamente non c’è: l’esposizione del caso vuole solo essere un esempio concreto del disordine normativo che la scuola subisce con accelerazione crescente; nello specifico, dell’interferenza indebita nelle prerogative degli organi collegiali e del dirigente scolastico. In ogni caso, credo che si possa convenire che la norma conferisce alla famiglia solo la prerogativa di valutare la presunta qualità positiva di un docente, ma non, viceversa, la presunta qualità negativa. Una ben singolare prerogativa monca, che spinge a dubitare di quale sia la ratio nemmeno troppo implicita (ci torno a breve).

Tutto questo potrebbe essere complicato dalla produzione da parte della famiglia di documentazione specifica a sostegno della non conferma, o, ancora, dalla scelta di una famiglia (sempre possibile, visto che si attribuisce una competenza di selezione di personale professionista a un soggetto non competente) di confermare un docente non specializzato (magari perché percepito più amichevole e condiscendente) e non viceversa, quello specializzato.

Si può andare avanti all’infinito, ma mi fermo qui: ognuno può fare le proprie considerazioni in merito alle prospettive del sostegno didattico con queste premesse.

Quello che mi preme sottolineare è l’assoluta incoerenza dell’apparato normativo introdotto con i reali interessi della scuola, e dei suoi elementi più fragili, i cui bisogni educativi, come del resto avviene per il resto della popolazione scolastica, non sono quelli espressi dalle famiglie, ma sono quelli previsti dal progetto educativo che la scuola, come istituzione costituzionalmente individuata per questo compito, si assume la responsabilità di progettare, gestire e valutare.

6. E se…Tra le tante sentenze della giustizia amministrativa che vedono l’amministrazione scolastica sistematicamente perdente, ci sono quelle relative alle famiglie che pretendono l’ovvio, cioè che l’insegnante di sostegno assegnato ai propri figli abbia i requisiti minimi per poter svolgere quel compito (ovvero la specializzazione). E se la norma, invece di essere pensata nel presunto prioritario interesse delle famiglie, fosse invece stata pensata anche al fine di depotenziare questo contenzioso? E’ impossibile che una famiglia, che chiede di confermare un docente non specializzato, possa poi avanzare un ricorso per pretenderne uno specializzato. Ecco che la “libertà di scelta” diventa una “libertà di rinunciare ai propri diritti”.

^[1] Qui e dopo, nelle citazioni di legge, i sottolineati sono miei.